Και όμως, το Δημόσιο θα μπορούσε να αλλάξει

Η δημόσια διοίκηση δεν αλλάζει, συνηθίζουμε να λέμε. Η δυσκίνητη, αντιπαραγωγική, άκαμπτη, δεσποτική μηχανή με τα προπατορικά αμαρτήματα και τα εγγενή ελαττώματα, που χτίστηκε με διαδοχικές ρουσφετολογικές επιστρωματώσεις και λειτουργεί εσαεί υπό κομματική πατρωνία, ανθίσταται πάντα στις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες. Και όμως, θα μπορούσε να αλλάξει, με μερικές βασικές, απλές, αποφασιστικές κινήσεις, λένε οι ειδικοί. Για την κατάσταση που επικρατεί σήμερα στο Δημόσιο μετά τεσσεράμισι χρόνια διακυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ - ΑΝΕΛ και γι’ αυτά που θα μπορούσε να κάνει η νέα κυβέρνηση ώστε να μην ακυρωθεί η προσπάθεια ανασυγκρότησής του, μιλούν στην «Κ» ο εμπειρογνώμονας Δημόσιας Διοίκησης Παναγιώτης Καρκατσούλης και ο καθηγητής του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών Διομήδης Σπινέλλης.

«Πρέπει κάποιος, πρώτον, να περιγράψει την ασθένεια, δεύτερον, να καταθέσει μια στρατηγική πενταετίας για το πώς θα την αντιμετωπίσει, τρίτον, να ιεραρχήσει τις λύσεις», λέει ο κ. Καρκατσούλης, για πολλά χρόνια σύμβουλος υπουργών και κυβερνήσεων στην Ελλάδα και στο εξωτερικό. «Εχει διαμορφωθεί μια τέτοια συνθήκη, που υπονομεύει εκ των ένδον την όποια μεταρρύθμιση. Η διάγνωση του ελληνικού προβλήματος καταλήγει σε μια κοινότοπη φράση: πελατειακό κράτος. Οσοι αναμετρήθηκαν μαζί του, Αναστάσης Πεπονής, Αλέκος Παπαδόπουλος, Σταύρος Μπένος, το πλήρωσαν ακριβά». Ποια είναι κατά τη γνώμη του η πρώτη κίνηση ριζικής θεραπείας; «Η οριστική αποκοπή κάθε δυνατότητας να γίνεται πρόσληψη μέσω κυβέρνησης. Το ΑΣΕΠ θα μπορούσε να είναι ο κεντρικός μηχανισμός διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού στο Δημόσιο (και για την από τα πριν διάγνωση των αναγκών). Στην Ελλάδα ο κανόνας είναι, αν χρειαζόμαστε πέντε θα ζητήσουμε δέκα, ώστε να δημιουργείται τεχνητή έλλειψη και να διευκολύνονται οι πολιτικοί να κάνουν ρουσφέτια. Η τρόικα σε ενάμιση χρόνο κατήργησε 40.000 κενές οργανικές θέσεις στο κεντρικό κράτος, σε σύνολο 68.000 υπαλλήλων. Εννοείται ότι μόλις εκπληρώθηκε αυτή η μνημονιακή υποχρέωση ξαναφτιάξαμε πλασματικές θέσεις, ενώ δεν υπάρχει καμία αξιόπιστη πηγή που να μας λέει ακριβώς πού χρειάζεται τι. Επίσης, πρέπει να τελειώσει αυτή η ιστορία με τους συμβασιούχους, που συντηρείται μόνο από το πολιτικό σύστημα, λόγω του πλαφόν στις προσλήψεις των μονίμων», τονίζει ο κ. Καρκατσούλης.

«Δύσμορφο σώμα μονίμων»

Πάντως, με το πλαφόν «συγκρατήθηκε ο αριθμός των δημοσίων υπαλλήλων, που ήταν ο στόχος του πρώτου μνημονίου. Με 165.000 συνταξιοδοτήσεις, οι μόνιμοι περιορίστηκαν στις 560.000. Ωστόσο, παραμένει ένα δύσμορφο σώμα μονίμων. Απαιτείται η αλλαγή της σύνθεσής του και η αποκέντρωση προσλήψεων. Δεν μπορεί οι προσλήψεις υπαλλήλων καθαριότητας για τους δήμους να γίνονται μέσω υπουργείου Εσωτερικών. Η κυβέρνηση θα πρέπει να προσδιορίζει το ανώτατο όριο, καθώς υπάρχουν και δημοσιονομικά όρια (το ν/σ Ξενογιαννακοπούλου για τριετή προγραμματισμό ψηφίστηκε, αλλά δεν εφαρμόστηκε), και να αναλαμβάνει τα υπόλοιπα η ανεξάρτητη αρχή. Δεν υπάρχει συνολικός σχεδιασμός του συστήματος διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού. Μόνο κομμάτια. Στο νοσοκομείο του Αργους λείπουν οι μισές ειδικότητες. Στο νοσοκομείο Ναυπλίου, σε απόσταση 17 χλμ., υπάρχουν αυτές οι ειδικότητες, όμως λείπουν εκείνες που έχει το νοσοκομείο Αργους. Πρέπει κάποιος να δει πόσες δομές χρειάζονται σε αυτό το κράτος», εξηγεί ο κ. Καρκατσούλης.

Για παράδειγμα, «δεν γνωρίζουμε επακριβώς πόσα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου έχουμε (μεταξύ αυτών, φιλόπτωχα ιδρύματα, σωματεία κ.ά.). Εκτιμώνται γύρω στα 1.000, με 36.000 υπαλλήλους. Υπάρχουν ΝΠΙΔ που καταργήθηκαν προ ετών, ωστόσο η εκκαθάρισή τους δεν έχει ολοκληρωθεί, π.χ. η Κωπαΐδα ακόμη αποξηραίνεται...»

Ο κυκεώνας των αρμοδιοτήτων, μια άλλη παρενέργεια του πελατειασμού, καταγράφηκε σε όλη τη χαοτική του διάσταση, όπως εξηγεί ο κ. Καρκατσούλης, όταν ολοκληρώθηκε το 2012, με τον ίδιο υπεύθυνο, η λειτουργική αξιολόγηση της δημόσιας διοίκησης που είχαν ζητήσει οι δανειστές: 23.000 αρμοδιότητες στο κεντρικό κράτος, όταν η τοπική αυτοδιοίκηση έχει 650. «Ενας λαβύρινθος με τεράστιες επικαλύψεις στη γραφική του αποτύπωση, ένα κομφούζιο. Το Bloomberg υιοθέτησε τη λέξη “σπαγγέτι”· έκτοτε στη βιβλιογραφία έμεινε το spaghetti system των αρμοδιοτήτων. Αυτό το χάος οι κυβερνήσεις, από την πρώτη καταγραφή με τον ν. 1558/1985, προσπαθούν να το αντιμετωπίσουν με την προσθήκη νέων αρμοδιοτήτων. Εφτασαν να καταλαμβάνουν πέντε τόμους!» λέει.

«Παράδοση της έκθεσης, αρωγή από τη γαλλική κυβέρνηση, τρεις στόχοι. Οι δύο, μείωση αριθμού υπαλλήλων και περιορισμός μισθολογικού κόστους, επιτεύχθηκαν στο 1ο και 2ο μνημόνιο, ο τρίτος, η αποκομματικοποίηση του κράτους (3ο μνημόνιο), δεν υλοποιήθηκε ποτέ από την κυβέρνηση Τσίπρα. Στην τελευταία έκθεση της μεταμνημονιακής εποπτείας αναφέρεται ότι μόνο ένας γενικός γραμματέας προσελήφθη με βάση τα κριτήρια που έθετε ο νόμος (από δεξαμενή υποψηφίων)».

Οι τροπολογίες

«Τίποτα από αυτά δεν θα υπήρχε εάν κάποιος ήλεγχε τη μήτρα παραγωγής αποφάσεων που αναπαράγουν το πελατειακό κράτος, τη Βουλή. Μολονότι το Σύνταγμα απαγορεύει ρητώς την προσθήκη τροπολογιών άσχετων με το κύριο περιεχόμενο του νόμου, αυτό καταστρατηγείται συστηματικά. Η κυβέρνηση Τσίπρα το έκανε σε βαθμό παροξυσμικό, σε 4,5 χρόνια ψήφισε μόνο 133 νόμους, αλλά 858 τροπολογίες, το 50% βουλευτικές. Πρόσθετε συμβούλους, που επιλέγονται από τη Βουλή, με αποτέλεσμα να πλαγιοκοπούνται οι αρχές με κομματικά φερέφωνα. Πήρε όλες τις ακρότητες του πελατειακού συστήματος και τις απογείωσε. Προϊστάμενοι που δεν αντιστοιχούν σε έργο, ξεκάρφωτες μονάδες, νομικά πρόσωπα “κελύφη”, χωρίς υπαλλήλους, ώστε να μπορεί να κάνει ανεμπόδιστα προσλήψεις. Στο 67% των νομοθετημάτων η έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους λέει ότι το ύψος της δαπάνης δεν μπορεί να εκτιμηθεί λόγω έλλειψης δεδομένων (παλιά γινόταν στο 20-30% των νόμων).

»Εχουν συμβεί ανήκουστα πράγματα. Ιεροδιδάσκαλος σε θέση διευθυντή χημικού μηχανικού. Ο τελευταίος δειγματοληπτικός έλεγχος νομιμότητας του ΑΣΕΠ (αφορά το 2018) αναφέρει σωρεία παραβιάσεων στο 80% των προσλήψεων. Προκάλεσε ασφυκτικές πιέσεις – η Κομισιόν τώρα ζητεί να απολυθούν 1.552 συμβασιούχοι ορισμένου χρόνου. Ο Κυριάκος Μητσοτάκης έχει μπροστά του προβλήματα που δημιούργησε σε όλα τα πεδία η κυβέρνηση Τσίπρα», καταλήγει ο κ. Καρκατσούλης.

«Θετικά βήματα οργάνωσης του κράτους»

Ελπιδοφόρα κρίνει τα πρώτα βήματα της κυβέρνησης και αισιόδοξος για τον ψηφιακό μετασχηματισμό του κράτους δηλώνει ο καθηγητής και πρόεδρος του Τμήματος Διοικητικής Επιστήμης και Τεχνολογίας στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών, Διομήδης Σπινέλλης. «Ο ψηφιακός μετασχηματισμός είναι μια σχετικά καινούργια έννοια. Δεν έχει να κάνει με τη μηχανογράφηση και τα έργα πληροφορικής, για τα οποία μιλούσαμε παλιά. Σημαίνει αλλαγή του τρόπου με τον οποίο δουλεύει το κράτος, εκμεταλλευόμενο δεδομένα, τις σχέσεις μεταξύ δεδομένων, τις νέες δυνατότητες που προσφέρει η τεχνολογία. Πιο απλά: ψηφιακός μετασχηματισμός δεν είναι να συμπληρώνουμε ηλεκτρονικά μια φόρμα που παλιά συμπληρώναμε στο χαρτί, αλλά να μη χρειάζεται καν να συμπληρώσουμε αυτή τη φόρμα, διότι τα αναγκαία δεδομένα μπορούν να μεταφερθούν από το ένα πληροφοριακό σύστημα στο άλλο», σημειώνει.

Πολλά είναι τα προσκόμματα που ορθώνονται στην ηλεκτρονική οργάνωση του κράτους. «Καταρχάς είναι ο τρόπος με τον οποίο γίνονται οι προμήθειες. Ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις ανά μεγάλα χρονικά διαστήματα, πολύ λεπτομερείς προδιαγραφές, τεράστια έργα, μεγάλοι κύκλοι ολοκλήρωσης των διαγωνισμών, κρατικοί προμηθευτές που ανταγωνίζονται μέσω ενστάσεων στον Τύπο αντί για την ουσία των έργων, αργή δικαιοσύνη, ακόμη μεγαλύτερες καθυστερήσεις. Τα έργα υλοποιούνται τρία ή και πέντε χρόνια μετά την προκήρυξή τους, με αποτέλεσμα να καταλήγουν ανεπίκαιρα και άσχετα με τις ανάγκες της εποχής».

Η παθογένεια αυτή αντιμετωπίζεται με ευέλικτες μορφές ανάθεσης έργων, όπως έχει εξαγγελθεί, «με συνεχείς μικρούς κύκλους. Με τη γνώση που αποκτάται σε κάθε μικρό κύκλο, αποφεύγονται άχρηστες εργασίες, ενώ οι διαδοχικές μικρές βελτιώσεις αθροίζονται σε ένα σημαντικό αποτέλεσμα που κάνουν ευκολότερη τη ζωή του πολίτη», τονίζει ο κ. Σπινέλλης σημειώνοντας ότι η προηγούμενη κυβέρνηση δεν υλοποίησε τα, κατά δήλωσή της, «εμβληματικά» έργα που ανακοίνωσε. «Eνα άλλο πρόβλημα είναι το κενό ανάμεσα στην ψηφιακή στρατηγική και την υλοποίηση των έργων. Παλιότερα κάθε φορέας, με βάση τη χρηματοδότηση από το ΕΣΠΑ, προγραμμάτιζε τα δικά του έργα που κατέληγαν να είναι ασυντόνιστα και άστοχα, να μην επικοινωνούν μεταξύ τους». Πρόβλημα συμφυές με «τον κατακερματισμό των αρμοδιοτήτων. Κάθε φορέας έχει τη δική του διεύθυνση πληροφορικής, ενώ υπάρχουν διαφορετικοί οργανισμοί που υλοποιούν έργα πληροφορικής –Κοινωνία της Πληροφορίας, ΗΔΙΚΑ, ΕΔΕΤ, Γ.Γ. Πληροφοριακών Συστημάτων, ΑΑΔΕ– οι οποίοι συχνά δεν συνεργάζονται αποτελεσματικά μεταξύ τους· καθένας αντιμετωπίζει τα δικά του συστήματα σαν ιδιοκτησία του, με αποτέλεσμα αυτά να μη διαλειτουργούν. Το εμπόδιο μπορεί να υπερκεραστεί με τη νέα οργάνωση και τον συντονιστικό ρόλο του υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης». Ο νέος κυβερνητικός σχεδιασμός, ο οποίος έχει συμπεριλάβει προτάσεις σχετικής μελέτης της διαΝΕΟσις, με επικεφαλής τον κ. Σπινέλλη, προβλέπει απλοποίηση και στη συνέχεια ψηφιοποίηση των διαδικασιών. Πόσο δύσκολο είναι; «Οι περίπλοκες διαδικασίες, το ογκώδες, πολύπλοκο και ελλιπώς κωδικοποιημένο νομικό πλαίσιο είναι σαν άμμος στα γρανάζια της πληροφορικής. Πρέπει πρώτα να απλοποιηθούν οι διαδικασίες και μετά να ψηφιοποιηθούν, αλλιώς μηχανογραφούμε το χάος. Είναι δύσκολο εάν κάποιος δεν ασχολείται. Είναι εύκολο εάν θεσπίσει συγκεκριμένα ευέλικτα βήματα. Οπως, πρώτον, τη μείωση των κανονιστικών διατάξεων· π.χ. για κάθε νέα διάταξη να αποσύρονται δύο παλιές – είναι η λεγόμενη sunset policy, παλιές διατάξεις οδηγούνται προς τη δύση τους και σταδιακά το θεσμικό πλαίσιο απλοποιείται. Δεύτερον, με μικρές διαδοχικές νίκες που επιτυγχάνονται με την απλοποίηση εκείνων των διατάξεων που δημιουργούν το μεγαλύτερο πρόβλημα. Με βάση τη λεγόμενη κατανομή Pareto, το 80% του γραφειοκρατικού βάρους οφείλεται στο 20% των διατάξεων. Απλοποιούμε αυτό το 20% και διευκολύνουμε τη ζωή μας», λέει ο κ. Σπινέλλης. Οσο για την αυτοματοποίηση του συστήματος παρακολούθησης των δαπανών, ήδη το μεγαλύτερο μέρος τους, η μισθοδοσία των υπαλλήλων, παρακολουθείται μέσω της Ενιαίας Αρχής Πληρωμών, την οποία ο κ. Σπινέλλης εισήγαγε το 2010. «Εάν αυτή ενωθεί με το ψηφιακό οργανόγραμμα, θα γνωρίζουμε σε ποια οργανική μονάδα απασχολείται ο κάθε υπάλληλος και ποιος είναι ο προϊστάμενός του. Το ψηφιακό οργανόγραμμα έχει ανακοινωθεί αλλά, αν και είναι εύκολο να υλοποιηθεί, δεν έχει πρακτικά προχωρήσει», εξηγεί. «Η παρακολούθηση των λοιπών δαπανών μπορεί να γίνει μέσω του συστήματος παρακολούθησης του κρατικού προϋπολογισμού, με την καθολική εισαγωγή ηλεκτρονικών πληρωμών».

Πηγή: www.kathimerini.gr